Goto Top

Выплаты компенсаций после терактов: состояние и актуальные задачи

Центр изучения кризисного общества, М.А.Бычкова
15 мая 2014

 

Отрывок из статьи М.А. Бычковой «Состояние и задачи упорядочения выплат компенсаций в связи с потерей жизни», опубликованной в научном журнале Центра проблемного анализа. Проблема определения размера и правовых оснований компенсаций в связи с гибелью людей никогда не была предметом системного анализа. В то же время решение этой проблемы имеет не только экономическое, но и социальное и морально-этическое значение. В статье впервые собран и проанализирован массив данных о компенсациях в связи со всеми значимыми поводами для их выплат за последние 15 лет. Сформулированы предложения по системному решению этой проблемы. Полный текст статьи и весь номер журнала будут доступны на нашем сайте через несколько дней. 


Постановка проблемы

Упорядочение все более частых компенсационных выплат в связи с потерей жизни при чрезвычайных обстоятельствах (террористический акт, авиакатастрофы и т.п.) важно в морально-этическом, экономическом, социальном и правовом отношениях. Денежные суммы, выплачиваемые семьям погибших, становятся зловещим эквивалентом цены потерянной жизни, причем поводом для таких выплат становится далеко не каждая гибель. Так, если человек гибнет в результате террористического акта, то его семья по действующему законодательству получит компенсацию от государства в размере не менее 1 миллиона рублей, а также родственники могут потребовать компенсацию за моральный ущерб от самих террористов или их родственников (шансы на удовлетворение таких требований ничтожны, но это другой вопрос).

Однако, если человек погиб от рук серийного убийцы, то родственники погибшего уже не могут рассчитывать ни на компенсацию от государства (правоохранительные органы которого не смогли обеспечить надлежащей защиты погибшего), ни на благотворительные средства. Но разве жизни этих гипотетических людей не одинаково ценны и сами по себе, и для семьи, и для государства? Этот же вопрос возникает и в связи с различными суммами выплат в зависимости от социального статуса погибших: социальное неравенство продолжается и после завершения жизненного пути. Остается открытым вопрос и о назначении компенсаций: что и в какой степени они «компенсируют» — моральные травмы в связи с потерей близкого человека? сокращение средств существования семьи в связи с гибелью кормильца? проблемы одинокой старости в связи с потерей ребенка и т.п.?



При анализе этой ситуации следует учитывать специфику российского отношения к страхованию жизни. Если за рубежом компенсации (многократно превышающие наши) в связи с гибелью людей, как правило, выплачивают либо страховые компании, либо компании, несущие ответственность за инцидент, то в России основным источником компенсационных выплат являются бюджетные (федеральные, региональные, муниципальные) средства. Если в странах Западной Европы доля индивидуального добровольного страхования жизни превышает половину общего объема страховых взносов, то в России институты страхования жизни не развиты. Встретить человека, который страхует свое имущество, даже если его не обязывает закон (страхование автомобилей) еще возможно, но найти человека, застраховавшего свою жизнь не только для того, чтобы получить кредит, практически не реально.

В России исследований по междисциплинарной проблематике выплат различных компенсаций в связи с гибелью людей очень мало, а периодически появляющиеся публикации в СМИ, как правило, описывают единичные ситуации, вызвавшие, общественный, но, к сожалению, недолгий резонанс. В связи с этим в настоящей статье предпринята попытка системного анализа массива сведений о причинах и размерах компенсаций, о нормативно-правовых основаниях порядка их назначения, о бюджетных и иных источниках финансирования компенсаций, о порядке назначения компенсаций семьям погибших в результате террористических актов, на производстве, в общественном транспорте и на особо опасных объектах, о дополнительной (сверх компенсаций) экономическойи социальной поддержке семей погибших, о мировой практике в этой сфере. В заключение излагаются некоторые рекомендации по упорядочению правил назначения и выплаты компенсаций в связи с гибелью людей.


Прецеденты компенсационных выплат

В ходе проведения исследования была собрана и систематизирована информация по 100 наиболее представительным случаям выплаты компенсаций в связи с гибелью людей за 1999-2014 годах Свод обработанных данных включает единовременные выплаты от 10 до 4000 тысяч рублей, предоставленные семьям более трех тысяч погибших (общая сумма компенсаций — свыше 3 миллиардов) Результаты обработки информации приведены в таблице (чтобы открыть /pdf/, нажмите на картинку):



Представленные в таблице суммы включают в себя все возможные выплаты при гибели человека семьям погибших: выплаты, полагающиеся по законам об обязательном страховании гражданской ответственности и обязательном личном страховании, выплаты компаний, несущих ответственность за произошедшую трагедию, повлекшую гибель людей, выплаты из федерального и региональных резервных фондов; выплаты, произведенные по специальным распоряжениям, как федеральных, так и региональных властей, а также пособия на погребение погибшего. В сумму, представленную в таблице, как правило, не входят добровольные пожертвования, так как часто не известно, по каким критериям они распределяются среди пострадавших и семей погибших. А также суммы выплат по решению суда, если ответчик судился с компанией или государством, и суммы выплат по индивидуальным страховым полисам.


Правовые основания компенсационных выплат в России

Первый из вопросов, возникающих при анализе данных таблицы: на каких правовых основаниях производятся компенсационные выплаты? Сразу отметим, что до настоящего времени в России отсутствует единый установленный законами или подзаконными актами порядок выплаты компенсаций семьям погибших при чрезвычайных происшествиях, и в зависимости от обстоятельств таких происшествий вступают в силу разные нормативные акты. В известной степени это определяется различными масштабами и общественным резонансом, который вызвала гибель людей. Рассмотрим эту ситуацию на примере компенсаций семьям погибших при террористических актах.

В настоящее время компенсационные выплаты семьям погибших при терактах, чрезвычайных ситуациях и стихийных бедствиях, государство осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; в результате в случае гибели во время теракта, а также стихийного бедствия и др. чрезвычайных ситуаций семьи всех погибших получают единовременную компенсационную выплату из федерального бюджета в равных долях на каждого члена семьи. Однако такие выплаты делаются далеко не всегда, о чем можно судить по данным, представленным в приведенной выше таблице.

Если трагическое происшествие, повлекшее гибель людей, не вызывает серьезного общественного резонанса, то выплаты, как правило, меньшие по размеру, могут быть произведены только из региональных бюджетов.

Однако до вступления в силу правил выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда в редакции от 17.08.2010, в каждом отдельном случае Правительство выпускало специальное постановление с указанием размера компенсационной выплаты, и, как правило, до сих пор, помощь государства жертвам терактов ограничивается только разовыми выплатами. Дети жертв терактов дополнительно не защищены законом и (так же, как и все остальные) могут рассчитывать только на пособие по потере кормильца. В некоторых распоряжениях Правительства РФ детям, пострадавшим в результате террористических актов, и детям погибших полагается разовое «оздоровление» за счет государства в виде путевки в санаторий или детский лагерь. В Московской области действует закон «О социальной поддержке отдельных категорий граждан в Московской области», в котором одной из категорий являются дети, потерявшие одного или обоих родителей в результате террористических актов. В этом законе четко прописано, что речь идет только о теракте на Дубровке («Норд-Ост»), о теракте в перегоне московского метрополитена от станции «Павелецкая» до станции «Автозаводская», о катастрофе авиалайнера ТУ-154, выполнявшего рейс Москва — Сочи 24 августа 2004 года, о теракте в здании аэропорта «Домодедово» и о техногенной аварии в «Трансвааль-Парке».

Постановлениями и распоряжениями правительства РФ устанавливаются как общий порядок выплат компенсаций семьям погибших при терактах, так и порядок выплат при отдельных чрезвычайных ситуациях (примерами последних могут служить и авиакатастрофы самолетов ТУ-134 и ТУ-154 в 2004 году, и крушение поезда «Невский экспресс» в ноябре 2009 году). К тому же в июне 2013 года правительство РФ уточнило правила выделения средств на компенсационные выплаты из своего специально созданного резервного фонда. Основной массив нормативных оснований для выплат рассматриваемых компенсаций содержат постановления и распоряжения органов власти субъектов РФ. Таковы, например, распоряжения мэра и правительства Москвы в связи с гибелью людей в результате взрывов (террористических актов) в разных частях города, закон Волгоградской области о социальной поддержке семей граждан, погибших в результате авиакатастрофы самолета ТУ-134 в 2005 г. и ряд других.

Сложилась практика одновременного принятия в связи с конкретными трагическими событиями федеральных, субфедеральных и муниципальных нормативных актов о выплате компенсаций. Так, после терактов на станциях метро «Лубянка» и «Парк культуры», по распоряжениям правительства Москвы и губернатора Московской области семьям погибших была выделена компенсация в размере 300 000 рублей, а кроме того по решению правительства РФ оказана единовременная материальная помощь на средства из федерального бюджета, полученная правительством Москвы в виде дотации (размер дотационной компенсации одной семье составил 700 тысяч рублей, а в целом семьи погибших получили по 1 миллиону рублей).

Отдельно (но далеко не всегда) правоустанавливаются дополнительные компенсации детям погибших родителей (2003 год, теракт у фасада московской гостиницы «Националь»; 2004 год, теракты на авиалайнерах «ТУ-134» и «ТУ-154»).

В ряде случаев компенсации семьям погибших в результате терактов или техногенных катастроф выдаются по решениям как разноуровневых органов власти, так и компаний. Например, в 2009 году в связи с крушением «Невского экспресса» по соответствующим распоряжениям федерального правительства семьям пострадавших было выплачено по 700 тысяч рублей. на каждого погибшего, по распоряжению Правительства Москвы семьи пострадавших получили еще по 300 тысяч рублей, и по решению ОАО «РЖД» еще по 500 тысяч рублей.

Компенсации морального вреда жертвам терактов по российскому закону должна осуществляться за счет лиц, его совершивших, хотя в последней редакции этого закона общая компенсация (в том числе морального вреда) может производиться за счет имущества родственников террористов при том условии, что удастся доказать, что это имущество было нажито благодаря террористической деятельности. В связи с этим уместно напомнить, что еще 10 июля 2002 года Россия ратифицировала Международную конвенцию о борьбе с финансированием терроризма, согласно которой средства, предназначенные для террористической деятельности, при их выявлении должны быть блокированы и арестованы с последующим разделом конфискованных средств между государствами. Следует учитывать, однако, что источники финансирования террористической деятельности, в том числе и в России, весьма разнообразны, и, к сожалению, для этих часто целей используются благотворительные, негосударственные, общественные или религиозные организации и различные фонды.

Так, в 2002 году в Чикаго была разоблачена деятельность крупнейшего исламского фонда Benevolent International Foundation в США. Официально эта организация собирала средства для помощи вдовам, сиротам и беженцам, исповедующим ислам. Во время расследования выяснилось, что этот фонд помимо прочего финансировал еще и деятельность террористов в Чеченской республике, а значит, согласно Международной конвенции по борьбе с финансированием терроризма, России могла бы рассчитывать получить положенные ей средства, которые потом можно было бы направить на помощь жертвам терактов. В момент ареста на счету фонда находилось более 2 миллиардов долларов. Однако, по словам адвоката Игоря Трунова, в нашей стране никого эта возможность не заинтересовала.

Известны случаи судебных обжалований порядка и объемов выплаты компенсаций. Так, в 2000 году после теракта в переходе на Пушкинской площади Москвы семьи погибших получили по распоряжению мэра по 20 тысяч рублей, а через два года, после трагедии на Дубровке («Норд-Ост») семьям погибших заложников были выплачены компенсации в размере 100 тысяч рублей. Подача в суд на мэра и правительство Москвы в России в связи с несоразмерностью компенсаций ни к чему не привела – из-за уже отмеченного отсутствия общихзаконодательных установлений о размерах компенсаций.

Если посмотреть на зарубежный опыт выплаты компенсаций семьям погибших, то специалисты признают одной из лучших в мире систему компенсации жертвам терактов во Франции.

Французскими законами (принятыми еще в 1986 году) предусматривается возмещение физического, морального и профессионального вреда, причем каких-либо пределов или ограничений по выплатам не предусмотрено. При гибели человека его семье выплачивается значительное единовременное пособие, однако на этом поддержка родственников не заканчивается, и семье погибшего сверх выплат по системе социального страхования устанавливается ежемесячное пособие, размер которого зависит от числа детей в семье, ее общего материального положения и т.п.

Во Франции с 1986 года существует специальный Гарантийный фонд, в котором собираются как бюджетные, так и благотворительные средства для жертв терактов. Распределением средств из этого фонда занимается ассоциация S.O.S. Attentats, использующая к тому же средства от членских взносов и добровольные пожертвования и объединяющая как тех, кто получил различные травмы во время теракта, так и родственников погибших. Правительство Франции предоставляет помещение, в котором располагается офис организации, а также государственные субсидии. Хотя S.O.S. Attentat имеет статус неправительственной организации при ООН, в административный совет, который управляет фондом, входят представители многих государственных органов. Это представители кассационного суда, министерств внутренних дел, юстиции, финансов и социальных дел. На законодательном уровне закреплен механизм пополнения этого фонда за счет специального «взноса национальной солидарности».Каждый человек, имеющий во Франции застрахованное имущество, автоматически отчисляет 3,30 евро за каждый контракт (всего таких контрактов в стране около 60 миллионов). Согласно правилам этой ассоциации она занимается всеми жертвами терактов, пострадавшими на территории Франции, независимо от их гражданства, а так же всеми гражданами Франции, пострадавшими от террористической деятельности в других странах. Известным достижением ассоциации стала выплата компенсации семьям 170 погибших на французском лайнере, сбитом ливийскими ПВО в 1989 году в воздушном пространстве Нигерии. В 2004 году Ливия перечислила Франции 170 миллионов долларов, т.е. по одному миллиону на каждого погибшего.

В США существует другая система компенсационных выплат, к которой государство не имеет отношения. Исключением стал теракт 9/11, после которого государство создало специальный фонд September 11th Victim Compensation Fund (VCF) для выплаты компенсаций пострадавшим и семьям погибших; в среднем каждая семья погибшего после получила более 2 миллионов долларов, которые не подлежали налогообложению. Соглашаясь на получение компенсации из этого фонда, родственники погибших отказывались от каких-либо претензий к компаниям или организациям, которые в суде могли бы быть признанными ответственными за теракт.

Однако, по словам Кена Файнберга — человека, который занимался выплатами компенсаций практически после всех наиболее громких трагедий, «такое больше никогда не повторится». Имеется в виду не сумма, полученная семьями погибших, а участие государства, т.е. использование средств американских налогоплательщиков: «Честно говоря, создание государственных фондов для компенсации убытков идет в разрез с нашими традициями и характером как нации».

Действительно, до 11 сентября никто никогда не получал в США компенсации из государственных источников.

Ни жертвы теракта 1993 года в подземном гараже того же Всемирного торгового центра, (погибли 6 человек и около тысячи были ранены), ни семьи 168 погибших и 680 пострадавших в теракте в Оклахома-Сити, ни семьи, потерявшие своих близки во время стрельбы в школах или других массовых местах. Но когда после теракта 11 сентября возникла реальная угроза разорения отрасли внутренних авиаперевозок из-за количества судебных исков, правительство создало фонд для выплаты компенсаций из бюджета страны. Считается, что правительство США сможет вернуть эти деньги, обнаруживая источники финансирования террористической деятельности(по законам США, принятым после 11 сентября, если внутренние или зарубежные средства подозреваются в финансировании терроризма, бремя доказательства обратного лежит на подозреваемом).

Теракт на марафоне в Бостоне показал, что правительство США больше не собирается заниматься компенсациями, и более 60 миллионов долларов для благотворительного фонда The One Fund Boston были собраны только с помощью добровольных пожертвований.

Такие фонды могут появиться лишь тогда, когда в этом будут заинтересованы правительство, какая-либо корпорация или просто группа граждан; в противном случае жертвам терактов или стрельбы в школе не приходится рассчитывать на какие-либо выплаты, кроме страховых. Таким образом, в США наличие компенсационных выплат зависит от того, насколько сильный отклик вызовет трагедия в сердцах миллионов соотечественников, а размер компенсационных выплат во многих случаях может зависеть от общей суммы добровольных пожертвований и от воли одного конкретного человека (например, уже упомянутого Кена Файнберга). Так, семьи жертв теракта на бостонском марафоне получили более 2 миллионов долларов, а семьи, потерявшие своих детей при стрельбе в начальной школе Сенди Хук, —  менее 300 тысяч долларов.

В российских СМИ высказывало мнение о том, что у нас компенсационные выплаты от государства все получают одинаково, а в США после теракта 11 сентября при расчетах суммы компенсаций учитывались не только доходы погибшего, но и их потенциальное увеличение в будущем. Но говоря об этом, как правило, никто не вспоминает о том, что беспрецедентным событием стало не только участие в выплатах государства, но и весьма своеобразная методика расчета стоимости потери человеческой жизни. По словам того же Кена Файнберга, за исключением теракта 11 сентября он никогда не делал так, как страховые компании или судьи. В такой тяжелой для семей ситуации им очень важно получить деньги как можно быстрее и без лишних подтверждающих документов. А это невозможно сделать, если высчитывать, сколько человек собирался прожить, сколько зарабатывал, какие получал доходы и как быстро они росли бы с его продвижением по карьерной лестнице, насколько сильнее одна семья страдает, чем другая и т.п. Поэтому после теракта на бостонском марафоне критерии были просты: «оценили ущерб» от смерти, от ампутации двух конечностей, от ампутации одной конечности, от пребывания в больнице (по дням) и от амбулаторного лечения. Этот «прейскурант» приведен таблице:



Таким образом, сложные методики подсчета сумм компенсаций используются в США только страховыми компаниями или при разбирательствах в суде, если человек не доволен выплаченной ему суммой.

Анализ практики предоставления компенсаций семьям погибших при чрезвычайных обстоятельствах показывает, что эта практика при бесспорном положительном результате нуждается в общегосударственном упорядочении как процедурного, так и концептуального характера. Это можно было бы сделать на основе специально разработанного федерального закона, способного дать однозначную трактовку следующим вопросам:

1. Кто должен выплачивать компенсации семьям погибших: страховые компании (при условии, что погибший был самостоятельно застрахован), компания или предприятие, ответственные за безопасность на объекте, государственные органы, не обеспечившие безопасность людей?

2. Следует ли установить обязательный минимум компенсаций в зависимости от обстоятельств гибели (теракт, военные действия, природные катастрофы, авиакатастрофа, ДТП и др.)?

3. Следует ли учитывать при определении размера компенсаций собственную вину погибших (на производстве в связи с нарушениями работниками правил и техники безопасности, на всех видах транспорта в связи с нарушениями правил вождения и обеспечения безопасности пассажиров и т.п.)?

4. Должны ли различаться размеры компенсаций в связи с гибелью по одним и тем же причинам погибших на территории России граждан России, погибших за рубежом граждан России и погибших на территории России иностранных граждан?

5. Должны ли выплаты компенсировать снижение уровня жизни семьи после гибели кормильца полностью, до уровня средних доходов семьи по месту ее проживания в России  — или размер компенсаций не должен быть связан с прежним уровнем жизни семьи погибшего?

6. Следует ли при определении размера и периодичности выплаты компенсаций учитывать такие индивидуальные характеристики погибших, как их возраст (дети, трудоспособный возраст, пожилые люди и т.п.), общественную известность или значимость (статус, должность), число людей, находившихся на иждивении погибшего, и т.д.?

7. Должны ли размеры компенсации учитывать профессии погибших, связанные с риском для жизни (военные, сотрудники правоохранительных органов, пожарные, спасатели, другие виды таких профессий), поскольку они, с одной стороны, выполняют общественно значимую работу, но ,с другой, сознательно идут на риск, и это учитывается в их заработной плате, в размере и составе социального пакета, в продолжительности отпуска и т.п.?

Также следует отметить, что принимаемые в последние годы в нашей стране законы, устанавливающие компенсационные выплаты семьям погибших, говорят о том, что вышеперечисленными вопросами никто не задается. Приведение всех компенсаций в разных законах «к общему знаменателю» говорит о том, что, во-первых, для государства все равны и никто не собирается разбираться «в том, кому нужнее», а, во-вторых, прослеживается четкое желание государства снять с себя все обязательства по компенсационным выплатам, какие возможно. (Массовое введение обязательного страхования гражданской ответственности в различных отраслях: для перевозчиков, особо опасных объектов и т.п.)

Принципиально новой задачей может стать обоснование целесообразности перехода к установлению целевого назначения компенсаций по аналогии с предоставлением «материнского капитала». Это особенно актуально при наличии в семьях погибших несовершеннолетних детей, при психических расстройствах членов семьи, при недостроенном (или недоплаченном) жилье и т.п. Не исключено, что в отдельных случаях по согласованию с семьями погибших компенсации могли бы предоставляться в натуральной форме. Механизмы предоставления компенсаций во всем мире относительно молоды, и поиски направлений их совершенствования следует считать оправданными.

Полный текст статьи будет доступен на сайте Центра, следите за обновлениями на problemanalysis.ru

JoomShaper